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狠抓落實，加強監管，進一步規范建筑市場秩序
前言：2006年9月28日建設部建筑市場管理司王素卿司長在全國建筑市場監管工作研討會議上的總結講話
這次全國建筑市場監管工作研討會是一次很重要的會議，經過兩天的緊張工作取得了圓滿成功。這次會議在山東省建設廳、青島市建委的大力支持和精心安排下，在各位代表的共同努力下，圓滿地完成了各項議程。下面，我結合大家討論中關心的一些問題和下一步的幾項主要工作談幾點意見，也是對本次會議的一個總結。
一、會議的基本情況
黃衛副部長的報告，對近年來的全國建筑市場工作進行了全面總結，充分肯定了建筑市場監管工作取得的成就，分析了當前的形勢和存在的問題，明確了今后一段時期全國建筑市場監管工作的總體要求和主要任務。8個省、直轄市和計劃單列市建設廳（建委、建設局）的同志，分別從強化政府監管、創新管理體制和機制等方面，在會上介紹了他們的經驗和做法，5個地區進行了書面交流。與會代表進行了分組討論，青島、河北做了信息系統演示講解。各小組召集人在大會上進行了小組總結發言，大家圍繞黃部長的報告，結合本地區建筑市場工作實際,進行了討論和交流，提出了一些很好的意見和建議。同志們普遍反映，這次會議開得充實，效率很高，召開這次全國建筑市場工作研討會議，非常必要，會議的主題鮮明，內容集中，對加強建筑市場監管有很重要的借鑒、指導作用。
二、當前建筑市場監管的主要工作
當前做好建筑市場監管工作，重點要解決一個認識問題，加強三個方面工作：
（一）進一步提高對建筑市場監管重要意義的認識
建立統一、開放、競爭、有序的建筑市場秩序，是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀要求，是加入WTO新情況的迫切需要，也是構建和諧社會的組成部分。良好的建筑市場環境，對維護公平，推動建筑業發展壯大，保證工程建設水平提高，改善城鄉面貌，促進了農村富余勞動力向城市轉移和城鄉統籌發展，都具有十分重要的意義。因此，加強建筑市場監督管理，規范建筑市場秩序不僅是一個經濟問題，也是一個政治問題，各級建設行政主管部門一定要切實提高認識，增強做好這項工作的政治責任心和緊迫感，作為建筑市場監督管理和行政執法的職能部門，在這方面責任重大。當然，規范建筑市場秩序是一項重要而艱巨的任務，也是一項系統工程，需要各級建設行政主管部門長期不懈的努力，逐步加以完善。當前，建筑市場在體制上和機制上還存在一些問題，市場主體行為誠信度不高，建筑市場的監管手段有限，但是，我們要保持工作的主動性，在體制上一時難以改變的情況下，多在機制上想辦法，理清思路，按照工程建設的規律，集中力量，抓住關鍵環節，力求在解決影響建筑市場秩序的主要問題上有所突破，切實推進建筑市場秩序的進一步好轉。
（二）加強市場監管，整頓規范市場行為
1、嚴格建筑市場準入，堅決查處資質申報中弄虛作假行為
企業資質申報中弄虛作假和資質許可后資質條件不達標的現象比較嚴重。2006年上半年，建設部針對企業資質申請資料弄虛作假、騙取證書、偽造資質證書等問題，共發出《建設部建筑市場資質舉報核實督辦通知單》142件，其中處理違法違規企業30家。在監理企業方面，截止到2005年末，根據建設部對監理企業上報的基本數據統計，全國甲、乙和丙級監理企業注冊監理工程師人數不達標的分別為188家、1061家和1198家，分別占其同資質級別企業總數的14.5%、51.9%和46.3%，反映出企業資質許可后條件不達標現象比較嚴重。企業資質條件不實的問題，不但干擾資質管理工作的正常運行，而且破壞了誠實信用的市場秩序的基礎，已經威脅到建筑市場秩序的進一步規范，必須引起各級建設行政主管部門的高度重視。對有弄虛作假嫌疑或存在舉報的企業，將組織人員進行嚴格核查，一旦查清資質申報材料不實的，依法予以嚴厲處理，在一年內甚至更長的時間內，不再受理其資質申請，并記入企業的不良行為信用檔案，在網絡、電視、報紙等媒體上予以曝光，加大不誠實企業違規成本，堅決遏制這種現象的蔓延。
2、依法加強法定工程建設程序的監督管理
近幾年來，隨著建筑市場法規的逐步完善，按照工程建設客觀規律的要求，已經形成一套法定的工程建設程序和制度，建立了項目法人負責制、施工圖設計文件審查制、招標投標制、施工許可證制、工程監理制、合同管理制、工程質量安全監督管理制、工程竣工驗收備案制等，這些法定程序和制度，有力保證了工程建設順利進行。但是，當前仍然存在部分法定的建設程序和制度沒有得到切實貫徹執行，造成了惡劣的后果，據建設部工程質量安全監督與行業發展司提供的資料，2005年全國共發生建筑施工事故1015起，其中因部分未履行和均未履行工程建設法定程序和制度的，占安全事故總起數的49.16%，死亡人數占總數的52.56%。因此，加強對法定工程建設程序和制度執行的監管，落實市場主體執行法定建設程序和制度的義務，仍然是當前和今后一段時間規范建筑市場秩序的重要任務之一，也是保障工程質量和安全生產的前提。
（1）嚴格工程施工許可管理。工程施工許可證制度是建筑市場管理的一項法定制度，是監督工程按照法定程序進行建設的重要手段，各地一定要嚴格執行好這項制度。要進一步明確施工許可的辦理條件、程序、時限，嚴格按照法定條件進行辦理，要特別強調嚴把資金到位關，防止新欠工程款；要對施工許可的變更、延期以及現場進行跟蹤管理，加強施工許可動態管理，堅決杜絕不合格的工程進入施工階段。
（2）強化對合同履行的監管，遏制轉包、掛靠和違法分包。各級建設行政主管部門要繼續健全工程合同備案制度，加強對合同履行的監管，強化建筑市場和施工現場“兩場”聯動管理，及時發現和嚴肅查處中標后隨意更換項目經理（建造師）、任意進行合同變更、不合理地增加合同價款、拖延支付工程款、拖延竣工結算等違法、違規和違約行為，促進合同的全面履行，營造誠信經營、忠實履約的市場環境；要建立工程實施階段信息系統，及時、全面地掌握工程項目的進展情況和合同履約情況，對于工程建設中的不良行為和違法行為，要及時記入責任單位和責任人的信用檔案，向社會公布，通過激勵和懲戒機制，維護建筑市場秩序，提高工程建設質量水平。
當前，轉包、違法分包和掛靠現象較為嚴重，直接擾亂建筑市場秩序，威脅工程質量和安全，社會反映強烈。《建設工程質量管理條例》和《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》都對轉包、掛靠和違法分包做出了界定, 并明確了總包和分包的責任，各地要在現有規定基礎上，進一步制定操作細則；要以項目為核心，監督建筑市場的各方主體履行法定義務和合同義務，落實項目管理機構人員，做到人員到位、管理到位、責任到位。
各級建設行政主管部門要認真分析當地建筑市場的主要問題，對存在轉包、違法分包等行為的主體單位，有針對性地開展專項整治工作。對于搞轉包、違法分包或掛靠的企業，建設行政主管部門必須依法對雙方做出相應處罰。對建設單位與勘察、設計、施工、監理企業串通，允許其轉包、違法分包、掛靠業務，或者強行指定轉包、違法分包的，建設行政主管部門一經發現要給予公開通報，并會同有關部門嚴肅處理該單位直接負責的主管人員和其他責任人員。討論中也有部分同志認為轉包、掛靠和違法分包多年來屢整屢現，難以解決，需要反思這個問題，進一步明確和落實總包的責任，對于這個問題可以思考、探索，但在有關法律法規未作調整前還要嚴格管理，嚴格執法。
3、進一步發揮有形建筑市場作用，規范工程招標投標活動
（1）繼續完善招標投標制度。招標投標制在我國實施二十多年來，已經形成一套完整的法規體系。當前的任務是，要在已有的招標投標法規體系基礎上，針對影響施工招標投標公正性的重要環節，進一步細化操作規則，在信息發布、資格審查、招標文件、評標、定標、中標結果公示等環節上完善操作規則和方法。在推進招標投標工作中，既要考慮目前我國建筑市場發育狀況，又要考慮逐步與國際慣例接軌，既要加強行政監督，又要充分發揮市場機制的作用，用過程的透明、規則的科學促進招標結果的公平。在招標文件方面，目前一些招標文件設置了一些廢標陷阱，導致一些企業在非實質性競爭條款上被判廢標，引發了不滿和不公的情緒，為此，我們正與其他部委聯合制定《標準施工招標文件》，以規范招標文件編制。在資格審查方面，對于具有通用技術和性能標準的國有投資工程，將逐步實行資格后審；對于實行資格預審的，要推行合格制的資格審查方式，投標申請人只要滿足招標公告和資格預審文件規定的必要合格條件的，即為資格預審合格，以抑制圍標、串標現象，為此，我們已經起草了《房屋建筑和市政基礎設施工程項目施工招標投標資格審查辦法》（征求意見稿），作為待議文件提交會議討論。在評標方面，各地應當重視發揮市場機制的作用，減少人為因素，對于技術標，將逐步推行合格制評審制度；對于商務標中經評審的合理低價中標的評標辦法，大家爭議比較大，一些地方也反映不少問題，各地可結合本地區工程建設的實際情況，積極探索研究，加快建立與合理低價中標的評標辦法相配套的制度，積極推行電子招標、投標，計算機輔助評標，以降低招標投標成本，提高招投標的公正性。
工程勘察、設計和監理招標投標不同于施工招標。要針對勘察、設計和監理的特點，制定相應的管理辦法，通過方案比選，優化勘察、設計方案，注重服務，提高勘察、設計和監理水平，促進工程建設水平提高，這也是明年完善招投標制度的重點工作。
（2）加強招標投標的監督管理。在監督的對象上，要突出重點，以國有資金投資的工程項目為重點，對非國有資金投資工程項目的施工招標投標活動，可以轉變方式。在監督的主體上，要以招標人、招標代理機構和評標委員會為重點，明確招標投標中建設單位和評審專家的責任，加強過程檢查、投訴舉報、標后監管等，提高招標投標活動的公開、公證性。
（3）嚴肅查處招標投標活動中違法違規行為。當前，對規避招標、擅自采取邀請招標、圍標、串標現象，以及招標代理機構虛假代理、串通招投標、高價出售招標文件賺取非法利潤等違法違規行為，社會反映比較強烈，對此，我們要加強調查研究。業主行為不規范是當前的突出問題，由于管理體制的原因，建設管理部門監管有一定難度，但對招標代理機構虛假代理、串通招投標行為，我們應該研究辦法，上海市實行中標后公正度評價制度，湖南省實行招標代理機構從業登記制度都是一些好辦法，其他地區也要采取措施，對招標代理機構進行專項治理整頓，加大對招標代理機構違法違規的查處力度，發現一起查處一起，決不姑息遷就，以維護工程交易秩序。此外，要嚴格按照國家七部委頒發的《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》的要求，進一步完善投標投訴受理、處理制度，制定投訴處理的實施細則，完善招標投標投訴復議制度，建立典型案例分析制度，及時受理和妥善處理投訴，查處投訴處理中發現的違法違規行為。
（4）明確地位，拓展服務功能，充分發揮建設工程交易中心的服務作用。建設工程交易中心是一個服務場所，拓展功能主要是拓展市場服務功能、服務內容和領域，為建筑市場監督管理提供全面、規范和高效的服務。要繼續擴大建設工程交易中心交易內容的覆蓋面，使之涵蓋包括勘察設計、項目管理、咨詢服務、施工、監理、專業和勞務分包、貨物采購（包括設備和材料采購）等工程交易的全部領域；要在有形建筑市場現有信息網絡平臺基礎上，繼續加強計算機管理系統和網絡建設，健全和充實相關數據庫，使其逐步為建筑市場監督管理信息系統和信用體系建設提供信息網絡平臺，為建筑市場參與各方提供真實、準確、便捷的信息服務；要進一步發揮交易服務功能，及時發布工程量清單單價信息，實施工程擔保資金或者保函集中保管，實現多功能的服務平臺。
4、抓緊工作，完成三年清欠任務
簡要通報一下全國清欠工程款的情況。目前，工程款歷史舊欠基本得到解決，全國建筑企業通過中國工程建設信息網上報的2003年底前已竣工項目拖欠工程款共1860億元，截至到9月14日，已解決1807.6億元，占97.2%，天津、上海、北京等22省市的償付比例已經達到95%以上。政府投資項目拖欠的705億元工程款中，已解決694.2億元，占98.5%。國務院有關部門制定了17個防范新欠的政策性文件，防范新欠的機制建設初見成效，一些地方政府也結合當地實際，制定了相關配套措施和實施辦法，據調查，2004年以后竣工項目未按合同約定支付工程款的情況明顯減少。據對各地上報數據調查匯總，到7月初，共發現未在網上申報的拖欠工程款125.39億元，目前已解決99.2億元。隨著清欠工作的不斷深入，市場各方主體行為逐步得到規范，建筑市場秩序有了明顯好轉，防止發生新拖欠的長效機制建設正在發揮作用，農民工權益得到有效維護。
距離完成三年清欠工程款的工作，所剩時間有限，下一步圓滿完成清欠任務還需要重點做好以下三個方面工作：一是舊欠要按目標要求落實到位；二是防新欠長效機制要抓緊制定、完善，并下力氣推行；三是新欠情況要做到心中有數，措施得力。今年10月份國務院還將派出10個督察組，對部分地區清欠工作進行檢查，各地也要對清欠工作進行一次全面的總結，更有針對性的提出鞏固成果的措施。為防止新欠，我們要建立健全統計通報制度，加強監管，嚴格施工許可證的發放，嚴格審查建設資金到位情況，對于資金未按要求落實到位的，堅決不辦理施工許可，從源頭上防止新的拖欠工程款。
（三）加強市場機制、制度建設，完善市場監管體系
1、推進信用體系建設，建立和完善信用獎懲機制
建立建筑市場信用體系，是整頓和規范建筑市場秩序的治本之策，也是保證建筑業改革和發展的重要舉措。2005年以來，我們加大了工作力度，使得建筑市場信用體系建設取得了新進展，目前大力推進建筑市場信用體系建設工作的時機和條件已經成熟，各級建設行政主管部門要按照《建設部關于加快推進建筑市場信用體系建設工作的意見》的要求，加快推進建筑市場信用體系建設工作，按照政府啟動、市場運作、權威發布、信息共享的思路，采取措施，逐步實現統一的信用信息平臺、統一的信用評價標準、統一的信用法規體系、統一的信用獎懲機制的目標。一是要通過積極組織長三角和環渤海兩大區域試點，引導全國各省市，尤其是那些基礎條件較好的地級以上城市推進信用體系建設。二是加快信用體系法規建設，《建筑市場誠信行為信息管理試行辦法》和《全國建筑市場責任主體不良行為記錄基本標準》（征求意見稿）作為待議文件已提請大家討論，我們將聽取大家意見，盡快修改完善。三是各地建設行政主管部門要以守法為基礎，及時采集建筑市場主體違反各類行政法律規定強制義務的行政處罰記錄以及其他不良失信行為記錄，加快全國信用體系網絡建設，充分利用信息網絡資源，逐步實現建筑市場誠信信息的互通、互用和互認，向社會披露建筑市場主體誠信情況，努力營造誠實守信、失信必懲的輿論氛圍。討論中有的同志提出信用體系不僅要以守法行為為標準，還要以信用、道德更廣的內容為標準進行信息收集與披露，這種理解是沒有問題的，但是，目前信用體系建設處于起步階段，在這個階段以政府推動為主導，以守法守規市場行為為基礎進行信息披露，既不會引起企業爭議，又可加強法律法規的執行力度。在這一階段完成后，信用體系建設還要更多的依靠行業協會和信用評級機構逐步完善，到時也可以更多地考慮信用、道德等更廣泛的內容。
2、推行工程擔保制度，有效控制工程風險
工程擔保是國際上控制工程風險所普遍采用的一種手段，作為一種經濟手段，它可以通過“守信者得酬償，失信者受懲罰”的原則，建立起優勝劣汰的市場機制，對防范和化解工程風險，遏制拖欠工程款和農民工工資，保證工程質量和安全等具有重要作用。深圳、廈門等地近年來推行了工程擔保制度，為我國其他地方開展工程擔保制度工作提供了經驗。
最近，按照部領導要求，我們起草了《關于在工程建設項目中進一步推行工程擔保制度的若干意見》（征求意見稿），這次也作為待議文件提交會議討論。對擔保制度的推行，大家有些擔心的問題，如工程擔保的法律地位沒有解決，誰為擔保公司負責，如何加強對工程擔保的監管，目前如何推進工程擔保等。針對這些問題，我們將采取的主要措施：一是深入研究相關法律問題，完善擔保管理規定，促進工程擔保法規建設，依法推行工程擔保制度；二是制定辦法，明確進入工程擔保市場的條件，包括要求銀行出具保函和實力證明作為前提條件，根據擔保機構的實力，對擔保工程規模進行劃分限制，控制風險，與相關管理部門加強溝通，加強監管；三是建立對工程擔保機構的監管制度，規范工程擔保市場，近期將研究實施三項監管制度，包括對專業擔保公司從事工程擔保業務的登記和審核制度、保函集中保管和信息統計分析制度、工程擔保活動的誠信管理制度；四是積極推進擔保試點城市工作，及時總結經驗，并根據試點經驗提出進一步推進和規范擔保的措施；五是加強工程擔保制度的宣傳、培訓和行業自律工作，委托行業協會研究制定有關工作標準和辦法。
推進工程擔保工作的總體工作目標是：到2010年，工程擔保制度應具備較為完善的法律法規體系、信用管理體系、風險控制體系和行業自律機制；全國地級以上城市在房地產開發項目中全面推行工程擔保制度，有條件的地方可根據本地實際擴大推行范圍，基本建立起符合中國國情的工程擔保制度。
3、強化市場監管體系其他環節建設，促進建筑市場協調發展
目前，建筑市場監督管理體系和機制建設上發展不平衡、城鄉建筑市場的發育程度不平衡、市場中介機構發育不完善等問題還存在，因此也要重視解決建筑市場其他環節的建設問題，促進建筑市場全面協調發展。
一是要加強對村鎮建筑市場的監管。按照現行的法律、法規和部門規章，結合村鎮建設的特點，組織制定村鎮建筑市場的管理規定（或意見），將有關村鎮建筑的設計、施工、監理、招標投標等市場管理要求納入其中，充分利用村鎮現有的管理體制，對村鎮建筑按照項目規模和使用功能進行分類管理，加強對村鎮建筑市場的監管。
二是建立完善勞務分包制度，規范勞務分包秩序。要認真貫徹落實《關于建立和完善勞務分包制度發展建筑勞務企業的意見》（建市[2005]131號），以發展勞務企業為突破口，建立預防建設領域拖欠農民工工資的長效機制，要結合當地實際，加強工作的主動性，針對問題，積極研究相應的政策措施，加強勞務分包制度建設，注重制度的落實，及時總結經驗，解決遇到的問題。
三是強化對工程勘察設計市場的管理。勘察、設計單位改企建制后，將成為真正的市場主體，整個行業將全面走向市場。下一步要重點對勘察市場進行專項調研，摸清現狀，提出加強和改善管理的具體意見和措施，完善各項管理制度，加大對行業壟斷和地方保護行為的檢查和清理力度，促進使勘察、設計市場秩序進一步好轉。
四是培育和發展工程總承包企業和項目管理公司。工程總承包和項目管理是國際通行的建設項目組織實施方式，符合工程建設規律和特點，有利于質量責任落實和提高投資效益。當前推行工程總承包和項目管理，重點要解決三個方面問題：一是市場需求不足，主要是業主的認識與需求不足，這需要政府投資體制改革來推進，當前，要加大宣傳，為推進工程總承包和項目管理創造良好的社會氛圍；二是社會認可度不高，這方面需要明確總承包和項目管理的地位，進一步解決工程總承包和工程項目管理的市場準入問題，加大對其發育的支持力度，積極幫助他們解決存在的困難和問題，努力培育和發展一批工程總承包和項目管理公司，積極引導其成為成熟的市場主體，提高競爭力，迎接入世過渡期結束后面臨的挑戰，在這方面，各級建設行政主管部門應給予足夠的重視和熱情的支持；三是有關政策不配套，這方面建設部已經出臺了《建設工程項目管理試行辦法》、《關于培育發展工程總承包和項目管理企業的指導意見》和《建設工程項目管理規范》，下一步還將出臺有關招標投標的辦法和管理規定。10月底，我部和商務部將召開“推進工程總承包和對外承包的高層論壇”，統一認識，研究對策，進一步推動這一事業的發展。
五是大力推進工程咨詢服務體系的發展。要加快制定工程咨詢服務體系發展的指導意見、配套政策、法規和技術標準，為工程咨詢業的發展提供有力保障；要逐步調整現行的企業資質管理辦法和資質標準，支持有能力的工程勘察、設計、咨詢、監理、招標代理、造價咨詢等企業拓寬服務領域，發展成為獨立于業主和承包商，與各級政府脫鉤的各類工程咨詢公司，為工程建設活動提供各類技術性和管理性服務的工程咨詢服務。
（四）加強層級管理，創新管理方式
1、加強層級監督，規范行政許可
進一步明確地方和國務院專業部門在建筑市場監管及行政許可事項上的工作內容及責任，嚴格按照統分結合、各負其責的要求，在資質審查上落實初審責任，把好資質初審關。最近我們對今年1-6月份資質受理情況做了一個分析，從通過率看，有的省達到90%以上，也有的省只通過不到50%，甚至20-30%，為什么會出現這種情況，希望各地也進行一下分析，找出問題，加以改進。今后我們要建立行政許可審批的動態評估機制，加強工作協調，強化內部監督，使行政許可流程更加規范化；要加強層級監督檢查，認真清理超越法定職權做出的行政許可決定事項，對不符合規定的行政許可決定，應予以撤銷，并報符合法定職權要求的行政許可機關重新審查核準。
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