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吳慧娟司長在《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》宣貫會上的講話
（2010年9月14日）
同志們：
經過近兩年的努力，住房和城鄉建設部第5號令――《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》今年8月1日頒布，并于9月1日起正式施行。貫徹實施好5號部令是工程質量監督戰線當前一項重要任務。今天召開這次宣貫會，就是要通過對部令的宣貫，以及對貫徹實施具體意見和建議的研討，進一步提高對工程質量重要性的認識，更加扎實有效地開展好部令貫徹實施工作，全面推進和加強工程質量監督的各項工作，促進工程質量總體水平的不斷提升。下面，我講三個方面的意見：
一、當前工程質量監督工作面臨的形勢以及5號部令出臺的背景
《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》的出臺，是為了適應當前工程質量監督工作面臨的新形勢和新任務、加強和改進工程質量監督工作的一項重要舉措，是規范質量監督工作一部重要部門規章。因此，要準確把握部令的內容和意義，首先要對形勢有科學明晰的分析和判斷。當前我國工程質量監督工作面臨的形勢主要有3個方面的特點：
一是任務重。當前我國正處在全面建設小康社會、加速推進城鎮化的關鍵時期，工程建設事業蓬勃發展，工程建設規模大幅增加，質量技術難度不斷加大。2009年我國全社會固定資產投資22.5萬億元，比上年增長30.1％；全國建筑業總產值為75864億元，比上年增長22.3%，達到2000年的6倍；房屋建筑施工總面積58.7億平方米，比上年增長10.7%，達到2000年的3.7倍；城鎮50萬元以上施工項目數46.2萬個，比上年增長28.5％。今年上半年，根據國家統計局初步統計，我國全社會固定資產投資11.4萬億元，比上年增長25.0％；全國建筑業總產值達到34193億元，同比增長24.3％；房屋建筑施工面積達到45.5億平方米，同比增長18.5％。可以看出，我們目前的工程建設每年都保持了20％左右的增長速度，整體規模不斷達到歷史新高。而且隨著經濟的發展，工程項目中超高層、大跨度、結構復雜的建筑日益增多，工程建設水平和要求不僅創造了我國工程建設的記錄，也躋身世界前列。在這種形勢下做好工程質量監督工作，任務很重。
二是要求高。經濟的快速發展、社會的不斷進步對工程質量提出了更高的要求。近年來，我國每年固定資產投資的60％要通過建筑活動轉化為社會財富，工程質量的好壞，直接影響到這些資產的價值，從而影響到國民經濟發展的質量和效益。更重要的是，建筑工程涉及公共利益和公眾安全，工程質量直接影響人民群眾生活質量和生命財產安全，關系人民群眾最現實、最關心、最直接的利益。因此，在當前深入貫徹落實科學發展觀、以提高經濟發展質量和效益與改善民生為主線的經濟建設中，工程質量的重要性越來越突出，全社會對工程質量的關注和要求也越來越高。
三是問題多。客觀地說，當前的工程質量狀況總體受控、穩中有升。但我們也必須清醒地認識到，工程質量問題仍然存在，總體上還不能滿足經濟社會發展的要求，主要體現在兩個方面：一方面，雖然目前重大工程質量事故已經基本得到遏制，房屋結構安全性能夠得到有效保證，但是工程質量通病仍然普遍存在。另一方面，工程質量在不同經濟發展水平、不同行政級別城市等方面存在不平衡，存在較大的地域差別和城鄉差別。根據去年全國建設工程質量監督執法檢查情況，人均GDP小于20000元地區所有檢查項的不符合率是人均GDP大于40000元地區的1.6倍，而縣級城市的不符合率是直轄市的6.7倍。
新的形勢給工程質量監督工作提出了新的要求。工程質量監督是我國工程質量管理體系的一項基本制度，至今已走過了26年的發展歷程，期間經過不斷探索和創新，完成了監督方式從核驗制到備案制、監督機構從責任主體到執法主體等重大轉變，監督效能不斷提高，對于規范工程建設各方主體質量行為、確保我國工程質量起到了重要作用。但是相對于當前的新形勢和新要求，工程質量監督工作還存在一些不適應、不完善的問題，制約了監督作用的進一步發揮和監督工作的可持續發展。主要體現在4個方面：
一是法規體系需要進一步完善。國務院2000年出臺的《建設工程質量管理條例》，明確規定國家實行建設工程質量監督管理制度，從行政法規層面確立了質量監督工作的法律地位。2003年，我部發布了《工程質量監督導則》，但《導則》作為規范性文件，法律層級較低，指導性和約束力不足，已不能完全適應工作實踐中面臨的新形勢和新問題，無法為質量監督工作提供有力的法律支撐。
二是監督機構性質需要進一步明確。由于《建設工程質量管理條例》規定監督機構是受建設主管部門委托執法，且長期以來，質量監督機構被定為自收自支的事業單位，靠收取監督費開展監督工作。這導致社會上對工程質量監督的性質存在一定誤解，把工程質量監督等同于類似工程監理的一般中介服務，甚至把質量監督機構看作工程質量責任主體之一，給質量監督工作的正常開展帶來了不利影響。
三是監督方式需要進一步改進。目前，工程質量監督在一定程度上還是沿襲了十幾年前的做法，實行以工程項目為單位、以定點監督為主的監督模式。具體表現為：對每個工程平均使用監督資源，由于監督力量不足，對需重點監督的工程投入不足；對工程各方主體質量行為監督不嚴；對單個工程的質量問題關注得多，對整個地區宏觀質量形勢把握不夠；對具體的監督檢查工作花大力氣，對構建監管工作長效機制著力不多等。這種模式往往導致監督工作陷于微觀，既不能充分體現政府質量監督的行政執法特性，也無法有效提高監督效率。
四是監督隊伍建設需要進一步加強。隨著監督工作量的大幅增加，目前大部分地區尤其是大中城市的監督力量嚴重不足，人均監督面積已從90年代初的3萬平米增加到當前的幾十萬甚至上百萬平米，人員緊缺的問題相當突出。同時，存在隊伍素質良莠不齊的現象：有的監督機構制度建設不完善，有的基層監督機構由于各種原因接收過多的非專業人員，專業能力不足；有的監督人員對質量管理法律法規、工程建設強制性標準及監督規定不熟悉，業務水平較低，也有少數監督人員工作責任心不強。這些問題的存在，嚴重削弱了監督隊伍的戰斗力，影響了監督工作質量。
因此，做好新形勢下的質量監督工作，迫切需要進一步強化工程質量監督的法律地位和執法屬性，改進監督方式方法，加強監督隊伍建設，提高監督工作效能。同時，2008年底取消建設工程質量監督費以來，不少地方反映在落實工作經費和機構改革過程中，面臨法律依據不足、機構性質不清等問題，使得完善工程質量監督制度的任務更為緊迫。
在這種情況下，我們于2008年10月份開始啟動部令的起草工作，期間召開多次座談會，進行了深入調研，并充分征求了財政部、中編辦等部門和各地住房城鄉建設主管部門以及工程質量監督機構的意見。應該說，部令的出臺是方方面面共同努力的結果，凝聚了大家的心血和智慧，對加強質量監督工作意義重大。
二、5號部令的主要內容
5號部令是根據《建設工程質量管理條例》制定的，既充分考慮了政策的連續性，也兼顧各地現有做法，從監督機構定位、監督工作內容、監督工作程序到監督機構和人員的考核管理等方面，對工程質量監督作了比較系統、科學的規定，提出了要求。主要體現在六個方面：
（一）關于工程質量監督機構定位
工程質量監督是為保證公共利益和公眾安全，對工程是否執行國家有關法律法規和工程建設強制性標準進行的監督，是政府監管工程質量的重要手段。因此，工程質量監督機構雖然是受政府委托實施質量監督，但履行的是行政管理職能，本質上仍然屬于行政執法機構。
部令第一條將住房城鄉建設主管部門和工程質量監督機構統稱為主管部門，體現了對監督機構行政執法地位的認可。第三條規定“工程質量監督管理的具體工作可以由縣級以上地方人民政府建設主管部門委托所屬的工程質量監督機構實施。”這遵循了《建設工程質量管理條例》“可以委托”的規定，同時把工程質量監督機構限定為建設主管部門所屬，明確了工程質量監督機構是各級建設主管部門下屬的單位，是政府機構的一部分，而非社會上的一般中介機構。當然，地方法規也可以作出更明確的規定，如《陜西省建設工程質量和安全生產管理條例》就明確規定“縣級以上人民政府建設行政主管部門對行政區域內建設工程質量和安全實施監督管理，其所屬的建設工程質量安全監督機構負責具體監督管理工作”。
應該說，2009年初取消建設工程質量監督費，也為監督機構的“正名”提供了一個有利契機，大部分監督機構由此被調整為全額撥款的事業單位，向明確其執法屬性邁出了堅實的一步。目前，已有少數監督機構實現了參公管理，從國家事業單位分類改革的大趨勢看，這是監督機構今后發展的方向。
（二）關于工程質量監督方式
為進一步提高監督效率，適應行政執法的特點和要求，部令規定了以抽查、抽測為主的工程質量監督方式，這在第五條和第六條中均有體現。抽查可以從兩個層面來理解，一是在所監督工程中抽查某一個或幾個工程，二是對一個具體工程抽查某一項或幾項內容。
對工程的抽查類似于交警執法，是指在一定時間由主管部門統一組織，通過巡視隨機確定受檢工程的工程質量檢查活動。通過隨機抽查工程，事先不定點、不定期、不定檢查內容，不提前告知，一是可以避免受檢單位做表面文章，監督人員更容易看到真實的情況，從而增強監督檢查的有效性和威懾力。二是可以更加靈活、合理地配置監督資源，在一定程度上緩解監督工作量不斷增大與監督力量嚴重不足之間的矛盾，提高監督效率。
對內容的抽查是指主管部門在檢查一項工程時，根據有關工程技術標準及規定，對工程參與單位履行質量責任的行為以及有關工程質量的文件、資料和工程實體質量等隨機進行的抽樣檢查活動。監督人員到現場不是代替企業直接控制工程質量或進行質量把關，而是進行執法監督檢查。嚴格執行有關法律法規和工程建設強制性標準，是工程參建各方的職責，監督人員不可能對工程的各個方面全面檢查，只能通過抽查部分環節，發現有關責任主體和責任人存在的違法違規行為，責令改正，并依法進行處罰，以督促其自覺履行質量責任。
與抽查方式相適應，監督機構可遵循差別化監督原則，根據工程類別、重要性及工程參與單位的業績、信譽、質量保證能力等情況實施分類監督。對重要工程、住宅工程特別是保障性住房和信譽差、質量保證能力弱的企業，要加大抽查頻次；對帶有普遍性和比較嚴重的質量問題，要加大抽查力度。
（三）關于工程質量監督內容和程序
部令規定了8項監督內容：一是監督各方執行法律法規和工程建設強制性標準的情況；二是抽查涉及工程主體結構安全和主要使用功能的工程實體質量；三是抽查工程質量責任主體和質量檢測等單位的工程質量行為；四是抽查主要建筑材料、建筑構配件的質量，比如鋼筋、混凝土等；五是對工程竣工驗收進行監督；六是組織或者參與工程質量事故的調查處理；七是定期對本地區工程質量狀況進行統計分析；八是依法對違法違規行為實施處罰。部令還規定了對具體工程項目實施質量監督的6項程序：一是受理建設單位辦理質量監督手續；二是制訂工作計劃并組織實施；三是對工程實體質量、工程質量責任主體和質量檢測等單位的工程質量行為進行抽查、抽測；四是監督工程竣工驗收；五是形成工程質量監督報告；六是建立工程質量監督檔案。對每個工程，都要嚴格按照上述內容和程序認真做好監督工作。在此，要特別強調以下兩點：
一是關于辦理質量監督手續。部令規定對工程項目實施質量監督，首先要受理建設單位辦理質量監督手續。對于沒有辦理監督手續擅自開工建設的工程，有些同志認為不必再進行監督，這種認識是不正確的。質量監督是一種執法活動，維護的是公共利益，不應存在執法盲區。建設單位不履行告知義務，不辦理質量監督手續，是一種故意逃避政府監管的違法行為，《建設工程質量管理條例》專門設定了相應的處罰條款，質量監督機構絕不能放任、縱容這種行為。因此，我們在日常抽查中，不能將范圍僅僅局限在已經辦理監督手續的工程，而應是監管區域內所有房屋和市政基礎設施在建工地，一旦發現這類行為，必須依法嚴肅查處。
二是關于竣工驗收的監督。在規定以抽查為主要監督方式的同時，部令還要求對所有工程竣工驗收進行到位監督，重點監督驗收程序及組織實施情況，并抽查有關質量驗收資料，這也是《建設工程質量管理條例》的要求。監督有關單位在重要環節的質量行為是必不可少的監督形式，主要是為了督促各方主體嚴格履行基本建設程序，落實質量責任，同時避免出現監管真空，彌補抽查方式的不足。因此，監督工作應當將監督抽查與竣工驗收監督結合起來，在對工程實體質量和各方質量行為加強日常監督抽查的同時，認真做好竣工驗收監督工作。
（四）關于工程質量監督責任
隨著政府問責制的建立和責任追究力度的不斷加大，工程質量監督責任問題日益成為大家關注的焦點。部令第十一條第二款專門規定了監督機構對工程質量監督承擔監督責任。那么，應如何看待監督責任？一方面，要把監督責任與企業的主體責任區分開來，工程參建單位的有關人員按各自職責對工程質量負終身責任，而政府的質量監督則是對監督行為負責任。不能認為只要出了質量問題，監督人員就必須承擔責任。另一方面，監督責任作為一種政府監管責任，如果存在失職瀆職行為，就必然要被追責。對此，部令第十七條規定主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。
在實踐中，還存在監督責任的界定問題。應該做的工作沒有做到位，不應該做的事情亂作為，都會帶來責任風險。因此，為建立完善工程質量監督責任制，首先要科學合理地界定工程質量監督工作的職責，同時要嚴格按照規定開展工作，既不能缺位，也不要越位，做到盡職盡責。
（五）關于不良行為記錄管理
為進一步提高監督工作成效，部令加強了關于不良行為記錄管理方面的規定，第七條、第九條、第十條分別規定了設置永久性標牌、建立工程質量信用檔案以及向社會公布在檢查中發現的有關質量問題及整改情況，都涉及到不良行為記錄管理及信用評價的要求。對此應該從3個方面來認識：
一是實施抽查和差別化監管的需要。把工程建設各方責任主體的違法違規質量行為記錄在案，為掌握、判斷企業質量保證能力和信譽提供第一手資料，是實施抽查和差別化監管的重要依據。同時對發現的重大問題及時進行公示，能夠充分體現、有效保證抽查的效果和權威性。
二是加強誠信體系建設的需要。強化不良行為記錄管理工作，建立規范、統一的誠信信息平臺，通過公告、公示進行信用懲戒和社會監督，是促進各方主體自覺規范質量行為、落實質量責任的重要手段。有些企業不怕罰款，就怕公示，監管部門要充分利用好這個手段，加大公示力度，充分發揮市場機制對工程質量責任主體的約束作用。
三是落實工程質量終身責任制的需要。工程項目在設計使用年限內，工程各參建單位的法定代表人、工程項目負責人、工程技術負責人、注冊執業人員要按各自職責對工程質量負終身責任。工程竣工驗收合格后，在建筑物明顯部位設置永久性標牌，載明建設、勘察、設計、施工、監理單位等工程質量責任主體的名稱和主要責任人姓名，可促進對有關單位和人員終身質量責任的追究。
（六）關于工程質量監督機構和人員考核管理
做質量監督工作，首先要搞好自身隊伍的建設。部令規定省級建設主管部門對監督機構每三年進行一次考核。監督機構的條件有3個，包括人員、場所以及制度和信息化方面的要求，其中規定監督人員應當占總人數的75％以上。這就要求我們的監督機構要以專業人員為主，其他非專業人員必須控制在25％以內，這是人員編制方面的基本要求，要克服困難落實好。部令第十三條規定了監督人員具備的4個條件，第十四條則是一項創新的規定，即監督機構可以聘請中級職稱以上的工程類專業技術人員協助實施工程質量監督。這主要是考慮到當前工程量大、技術難度高，比如地鐵工程專業性很強，監督機構很難在短期內具備足夠的監督能力，這條規定就為我們聘請專業人員，采用政府購買服務方式提供了依據、創造了條件，有利于更好地開展監督工作。
在2007年制定的《建設工程質量監督機構和人員考核管理辦法》的基礎上，部令對監督機構和人員的考核管理做出明確規定，提升了法律層次，為開展好這項工作提供了更加有力的支撐。按照部令要求，我部也將適時對各地監督機構和人員的考核情況進行監督抽查。
三、幾點要求
（一）認真做好5號部令的貫徹實施工作
各地要抓緊組織開展部令的貫徹實施工作，加強對實施工作的組織領導，結合本省實際盡快提出貫徹實施部令的工作計劃和目標。要加強宣貫，組織多層次的學習、培訓，開展專題研討與經驗交流，使我們質量監督系統的每一位同志都能充分學習領會部令的精神和內容。要通過網絡、報刊等新聞媒體加大宣傳力度，增強社會各界對部令的關注和了解。要加強調查研究，盡快制定部令具體實施辦法，積極穩妥地推進貫徹實施部令的各項工作。
（二）著力加強工程質量監督隊伍建設
做好監督工作，建設一支高素質的監督隊伍至關重要。各級建設主管部門一定要把監督隊伍建設放到重要位置，常抓不懈，抓出實效。要按照部令要求，進一步加強工程質量監督機構和人員的考核管理，確保監督隊伍基本素質。要搞好繼續教育培訓，努力提高隊伍的業務水平。要規范和加強監督責任的落實，增強監督人員的責任意識和法制意識，提高依法行政能力。
（三）切實做好工程質量監督工作經費保障工作
近兩年來，經過各方面共同努力，工程質量監督工作經費的保障取得了積極進展，據不完全統計，目前全國約有50％的監督機構已基本落實財政撥款。但是由于種種原因，仍有部分地區沒有落實工作經費，已嚴重影響到監督工作的正常開展。5號部令的出臺，為工程質量監督機構的職責定位提供了更加明確的法律依據，各地要充分利用好這一有利機會，主動加強與編制、財政部門的溝通，爭取他們的理解和支持，盡快解決質量監督工作經費的保障問題。
（四）不斷探索和創新工程質量監督工作
部令是在大家多年工作實踐的基礎上出臺的，解決了我們工作中遇到的一些問題，為進一步加強和改進工程質量監督工作提供了目標和方向。我們仍要進一步加強調查研究，不斷完善法規制度體系，構筑質量監督長效機制。也希望各地在實踐中繼續探索，積極創新，通過不斷的完善和提高，共同推動質量監督工作的持續健康發展。
同志們，工程質量監督工作能否做好，直接涉及廣大人民群眾的利益，涉及我國經濟建設的可持續發展，任重而道遠。希望大家繼續努力，充分認清當前形勢，以部令的出臺為契機，全面推進制度建設，加強監督執法，提高監督效能，推動我國工程質量監督工作邁上一個新的臺階。
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